建国六十年来，人民政协制度从创立到发展，与共和国一起成长，走过了不平凡的发展历程。作为一项完全源于本土的制度创造，经过60年的实践、探索与积累，人民政协在制度建设、组织体系、功能定位等多个方面，获得了全面成长与发展，极大地丰富了中国经验与中国模式的内涵。

一、制度成果的积累

制度建设是人民政协制度成长的基础。纵观人民政协六十年成长历程，制度成果的积累主要体现为对政协章程的颁布及修改、人民政协入宪以及国家宪法中相关问题的修改、执政党及国家有关文件的相继出台、人民政协主要职能的逐步明确、以及人民政协自身经常性工作制度的不断规范与完善。

1954年第一部政协章程颁布，明确了人民政协的性质、任务以及组织原则。后从1978年至今，历经五次正式修改：1978，1982，1994，2000，2004。在此过程中，国家宪法也经过多次修改，1982年人民政协在宪法修正案序言中实现第一次入宪，也使人民政协的存在和发展从此有了国家根本大法的保障。1993年宪法修改将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式载入宪法，人民政协制度作为实践中国政党制度的组织平台，长期存在有了更为明确的宪法依据，这是人民政协存在法理依据的一次重要推进。通过对政协章程的历次修改，使得人民政协自身参与共同体政治生活的新鲜经验和实践总结与国家宪法的修订得以衔接，人民政协章程每修正一次，人民政协事业就向前推进一步。通过对政协章程的多次修改，人民政协在性质定位上有了很大的丰富与发展，从单一定位走向三位一体的明确表述：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”在主要职能上逐步确立和完善，从最初的五大任务到三大职能，即政治协商、民主监督和参政议政，并逐步规范化、程序化和制度化。此后，这种性质定位在2005年、2006年两个中央五号文件以及2005年国务院新闻办发布的《中国的民主政治建设》白皮书与2007年《中国的政党制度》白皮书等多个重要文件中得到确认，凸显了人民政协在国家政治生活中地位的不断提升。特别是2006年《关于加强人民政协工作的意见》全面总结了人民政协制度的性质、地位和职能，强调指出：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用”，为人民政协继往开来指明了方向。新时期以来，在微观制度方面，人民政协的经常性基础性工作如专委会工作、提案工作、视察工作、社情民意工作等都分类制定了专门的通则和规章，已形成一整套的制度规范和专业程序步骤。人民政协章程的历次修改，国家宪法有关条文的修改，执政党和国家系列文件的颁布出台，人民政协主要职能的明确，人民政协自身建设和经常性工作制度的累进，这一切表明，人民政协制度在新时期在制度层面得到了显著推进和发展，在中国政治生活中已经从改革开放前国家政治体制的边缘组织逐步成长为中国特色政治体制的重要组成部分，成为构建现代国家政制不可替代的客观存在。

二、组织体系的成长

人民政协的组织体系既包括纵向上的全国与地方各级政协组织，也包括横向上的组织机构和部门设置，以及组织结构上的党派构成、界别设置与政协委员构成。

人民政协最初的组织形式有全体会议、全国委员会和常务委员会三个层次。从二届政协起，政协的组织形式改为全国委员会全体会议和常务委员会两个层次。地方委员会也设相应的全体会议和常务委员会两层。政协全国委员会是人民政协的最高组织层次，基本工作机构是各专门委员会（简称专委会）。虽然专委会在不同历史时期在名称上有所差别，但专委会始终是是各级政协组织常设的工作机构，也是人民政协履行职能的基础性组织。专委会的前身是工作组。1949年，根据周恩来的提议，政协第一届全国委员会成立了8个工作组：政治法律组、财政经济组、文化教育组、外交组、国防组、民族事务组、华侨事务组、宗教事务组，作为政协委员开展经常性工作的机构，目的是：“一是为了使政协工作有个经常性；二是便于分门别类地进行工作”。从政协第二届全国委员会开始，出现“组、委并存”体制，后经过几届政协的调整，政协第七届全国委员会对工作机构进行了改革，改变了政协“委、组并存”的体制，将原有的工作组和委员会改设为14个专门委员会，并制定了专委会《组织通则》，专委会工作从此步入了制度化的轨道。从九届政协至今，政协全国委员会都固定设立9大专门委员会：提案委员会、经济委员会、人口资源环境委员会、教科文卫体委员会、社会和法制委员会、民族和宗教委员会、港澳台侨委员会、外事委员会、文史和学习委员会。在专委会之外，人民政协的基础工作机构还包括办公厅和其它工作机构。人民政协的地方委员会最初根据1949年9月政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》的规定，只在少数中心城市、重要地区及省会设立。1954年制定《中国人民政治协商会议章程》规定，在省、自治区、直辖市和其他有必要的地方，设立政协地方委员会。根据这个规定，政协地方委员会的组织有了较快发展。1956年1月，全国有政协地方委员会358个，到1964年底，人民政协的各级地方委员会已有1077个。1982年修订的政协章程规定，省、自治区、直辖市，自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市，凡有条件的地方都可以设地方委员会，政协组织开始向县级延伸，政协组织开始出现大发展的趋势，组织总数到1989年已增至2900多个。1994年，全国县以上行政区划单位普遍设有政协组织，共有有省、地（市）、县三级地方委员会2999个，三级政协委员共有477682人。截至2007年底，全国、省、市、县四级政协组织有3161个，各级政协委员共63000人。

除了纵向的全国与地方政协组织体系发展之外，人民政协在横向的组织结构上还体现为三大结构主体的调整与变化：党派、界别、政协委员。作为结构主体的最重要组成部分，党派变化主要体现为民主党派从资产积极政党到参政党的成长转变，1989年中共中央颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，这个文件的颁布具有划时代的历史意义，正是在这个文件中，把民主党派界定为“参政党”，民主党派的参政地位和参政权利受到宪法和法律的明确保护，从中共团结教育改造的对象，转变为积极履行参政职能与中共一起携手合作共事的政党；界别变化主要体现为界别设置的调整与扩展，在具体数目上，由一届政协的46个参加界别到二届政协的29个，再到现在的34个。人民政协界别设置的调整变化，反映了人民政协在不同历史时期团结面和联系面的变化，也反映了人民政协代表性和包容性动态变化的过程。改革开放以来，随着单位制度的解体，社会分化和阶层分化日趋激烈，界别作为吸纳新的社会阶层和体制外新生政治力量的合法组织和活跃空间，作为利益表达的有效组织渠道，在人民政协的作用越来越重要；政协委员是各级政协组织运转的行为主体，也是人民政协履行职能的活动主体。在建国和建国初期，人民政协强调的是民主党派和无党派民主人士在政协的作用发挥。改革开放后，国家建设转入正轨，尤其是九十年代以来，国家政治生活和人民政协自身建设越来越强调政协委员作为履行职能主体的作用发挥。2006年中共中央《关于加强人民政协工作的意见》明确规定：“政协委员是人民政协履行职能的主体。”政协委员作为政协组织的活动主体越来越得到各界重视。改革开放前后，政协委员队伍在总数、结构以及重心上都发生了巨大变化。根据2005年的统计数据，全国各级政协委员的总数已达603788人，其中省级与副省级政协组织的政协委员有28398人，市县两级政协组织的政协委员575390人。上述数字表明，政协委员队伍的重心已经下移，基层政协委员的人数占绝大多数。与建国初期相比，人民政协在委员结构上发生了巨大变化，如共产党员的比例，从五届政协时的60%降到现在40%左右，知识分子的数量也大幅度增加，各种新阶层人士、网络意见领袖、社区公众人物以及各种NGO组织者都成为新的统战领域与对象，他们对政协委员的构成有潜在的深远影响。委员构成的另一个重大变化是：各类精英荟萃，新阶层人士的比例大幅提高，出现代际交替。建国初期，委员个体主要以民主人士、学术大师等历史人物为主，包括国民党投诚军官，甚至末代皇帝溥仪这样的遗老遗少。改革开放以后，演艺明星、体育明星、学界泰斗、商界精英、退任党政官员成为政协委员的主体，特别是新阶层人士的崛起和红色后代的加入，人民政协的面貌已焕然一新。因此，人民政协已经发展成为涵盖8个民主党派和无党派人士、各主要人民团体、56个民族、5大宗教、34个界别的政治组织，人民政协自身已形成纵横全面发展的庞大组织体系。

三、功能定位的发展

六十年来，人民政协的功能定位经历过三个不同的发展阶段，在人民政协在成立之初，由于当时特殊的历史条件，曾经作为人民代表大会的临时替代角色发挥过重要作用，承担了“代权力机构”的功能，为新中国的建立立下了不朽的功勋。新政权建立后，人民政协继续代行人大职责，充分行使了立法权和审议权。一届政协全委会常务委员会共召开会议64次立法和审议的内容包括国家预算、各大行政区以及地方省市有关人员的任命、土地改革法、婚姻法、财政税收、抗美援朝问题、 宪法草案等重大问题。在最初的五年里，人民政协在团结各族人民，反对国内外敌人，恢复和发展国民经济，实现和巩固国家的统一，巩固政权建设发挥了重要的为恢复国民经济和巩固新生政权作出了巨大贡献。1954年人大会议召开后，人民政协结束了代行人大职权的使命，退回到统一战线组织的原初设计。1954年人民政协《章程》总纲明确宣布：“中国人民政治协商会议作为团结全国各民民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线组织，仍需要存在”。”章程规定：“中国人民政治协商会议是中国共产党领导下的革命统一战线的组织。”之后至“文革”前这一阶段，作为人民民主统一战线组织，人民政协被突出了统战性、咨议性和象征性，在中国政治生活中实际发挥的主要政治功能是配合国家意识形态的一体化工程进行“服务与改造”，重点在于帮助各界人士和统战对象政治学习和思想改造。改革开放以来，人民政协的功能定位发生了一个显著变化，就是在功能定位上，从“统一战线组织”的单一功能定性发展成为三位一体的功能定性，2004年政协章程修正案在第一次将对人民政协的性质和功能明确定位为三位一体的完整表述：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”人民政协从统一战线组织的单一定位到三位一体定位表明，人民政协在发扬社会主义民主方面的功能越来越得到执政党的重视，新时期人民政协在发扬社会主义民主方面的功能进一步发展了，拓宽了。

综上所述，经过六十年的发展，人民政协制度获得了宏观与微观的制度积累、形成了纵横全面发展的庞大组织体系、实现了从统一战线组织到三位一体的功能转变，经历了重大的成长与转变，已经从边缘化的统一战线组织成长为中国特色政治体制的不可替代的活跃组成部分，在国家政治生活中日益发挥着越来越重要与越来越不可替代的作用，必将对中国政治发展的格局与进程产生深远影响。

来源：东方网社科评论

（作者胡筱秀：上海社会科学院当代中国政治研究中心  博士）