自贸区建设必然将超越市场和经济层面的创新，对政府与市场关系、政府在市场中的功能定位和权力行使提出新课题，从而蕴涵着深入推进政府职能转变和简政放权的实验和探索意义

重要的实验和探索意义

2014年上海市政府工作报告强调，“建立中国（上海）自由贸易试验区是国家在新形势下推进改革开放的重大举措，也是上海推进创新驱动发展的重大机遇”，毫无疑问，自贸区建设的核心是制度创新，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架。从更广的视野看，自贸区建设必然将超越市场和经济层面的创新，对政府与市场关系、政府在市场中的功能定位和权力行使提出新课题，从而蕴涵着深入推进政府职能转变和简政放权的实验和探索意义。

简政放权的核心目标，是政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这至少在两个纬度上与自贸区建设的要求高度契合：在创造发展环境方面，自贸区开始实施“负面清单”，最大限度减少了对微观市场事务管理，充分发挥市场机制来有效调解经济活动；在提供公共服务方面，自贸区将推广政府购买服务，尤其是事务性的管理事务，自贸区将引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

以自贸区为“试验田”对深入推进简政放权有着重要的探索意义：一方面，在自贸区建设日益成为各地普遍趋势的情况，上海的自贸区建设可以通过“先行一步”的制度建构和政策创新为国家提供普遍性的政府改革经验；另一方面，自贸区是一个空间范畴可控的简政放权“特区”，较少受传统惯性和现行体制的约束，因而可以采取更多更加大胆的措施，即使发生某些失误也可以便捷地纠偏，防止负面效应溢出和放大。

减少市场干预与创新政府服务

长期以来，对上海市政府的权能存在两种不同的评价，一是认为上海的政府权力行使比较规范，职能发挥的制度化水平较高；另一种观点则认为上海长期以来始终是“强政府”思路，政府的管理力度、审批权限、集聚资源的能力都十分强大，这就压缩了民营企业和社会组织的成长空间，导致政府试图下放权力的时候才发现没有民间部门有能力承担公共管理和服务转移的职责。事实上，这样的两种评价本身并不矛盾，前者突出的是上海的政府管理优势，后者则从管理优势中进一步发现不足，这是政府权力行使链条中的两个不同环节。在此意义上，从自贸区建设的简政放权实验中可以适度弥合这两个环节之间的内在张力，为政府、市场、社会的关系调整提供了一条新的实验性思路。

首先，自贸区建设可以成为界定政府权力边界的试验田。与实行投资“负面清单”管理相对应的是，政府要改变“干预过多、监管不到位”的问题，就有必要探索“正面清单”，亦即开列一份明晰界定政府权力事项的清单，明示政府在自贸区建设中具体行使哪些权力，哪些权力政府部门不能任意行使。

其次，自贸区建设是优化治理的试验田。自贸区建设是全面深化改革开放的重大举措，也是政府治理面临的新课题，要求政府在城市治理中充分发挥市场配置资源的决定性作用，先行探索富有活力、更具效率的治理机制，如安全审查机制、反垄断审查机制、部门监管信息共享机制等，进一步可以实验的还在于运用法治思维和法治方式改进服务管理，健全公众参与政府决策的机制，加强和规范行政执法，不断优化政府的治理方式和治理手段。

再次，自贸区建设提升公共服务能力的试验田。简政放权的实质，不是政府在自贸区建设中淡化自己的存在或放弃应有的监管职责，而是减少市场干预的同时创新政府服务，为企业、社会组织和民众提供更多更新的政府服务，包括进一步扩大政府向社会力量购买公共服务、充分发挥社会信用体系规范市场秩序、社会秩序的作用、加快公共信用信息服务平台和政府诚信建设等等，这些都有助于为服务型政府建设提供了新的经验性启示。

最后，自贸区建设还是反腐倡廉的试验田。自贸区涉及人民币跨境使用、人民币资本项目可兑换、利率市场化、外汇管理等等改革试点，在反腐败的层面，这些创新试点可能蕴涵着诸多腐败发生的新的“灰色地带”，这就需要现行的反腐败体制进行新的适应性调整，把“制度加科技”的内涵进一步丰富、外延进一步拓展，为新型腐败的有效应对探索一条新路。

须破解三个难题

要使自贸区建设对简政放权的试验田效应得到充分发挥，当前必须破解三个难题：其一，上海作为一个整体的城市治理与自贸区作为局部的区域治理如何有效协调，换言之，自贸区建设经验对政府在城市治理中的简政放权如何形成有效衔接，如协调不好则有可能极大地弱化自贸区经验的正向溢出效应；其二，简政放权的必然结果是承接政府权力转移的社会组织的迅速成长，这一过程中，社会组织的功能和影响逐步扩大，可能与政府形成新的利益博弈，这就使得政府既不能继续把社会组织作为政府手臂的延续，又必须对社会组织的利益冲动施加必要的规制，形成有机的城市治理协同格局；三是自贸区是以管委会的形式行使政府委托的管理权，但管委会不是经人大选举产生的一级政府，它具有政府的属性但不是政府本身，这就在许多职能的行使上存在体制性障碍，需要与政府部门协调关系，从而可能产生一些新的矛盾、遇到新的体制性障碍。进一步说，建立自贸区是国家行为，上海是具体的职责承担者，这就涉及中央政府部门与地方政府的职能协调，相互之间能否顺畅沟通直接关系到自贸区建设的发展步伐。

自贸区建设是国家战略，同时又是上海的重大发展机遇，自贸区建设中取得的制度创新经验不能仅限于内部消化，正如世博会的召开为上海的城市建设发挥了巨大的推动作用一样，当前的自贸区建设应与上海的“四个中心”建设形成有机联动，使简政放权在自贸区率先取得突破，在上海的城市发展中得到普及、在全国范围起到示范作用，这是自贸区作为简政放权“试验田”的应有之义。

（作者为上海市人大代表、上海社科院政治与公共管理研究所研究员）
 
来源：《文汇报》2014年01月23日