日前，上海市监察委员会正式挂牌成立。这标志着上海按照中央统一部署，全面如期完成市区两级监察委组建挂牌，也意味着上海深化监察体制改革试点工作迈出关键一步。

深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，将畅通纪法衔接、清除监督死角，用制度为全面从严治党和法治国家建设保驾护航。

监督广义政府　提升治理效能

党的十九大报告提出，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。在这一语境下，国家监察体制改革就不能简单理解为建立一个党统一领导下的国家反腐败工作机构，而应当理解为健全党和国家监督体系的大动作。最终目的是，要将制度优势转化为治理效能，提升国家治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化。

监察委员会由同级人民代表大会选举产生，体现了权力属于人民、人民监督权力的宪法精神。监察委员会应主动及时地将全年监察工作中的重大问题以及履行监督、调查、处置职责的情况，向本级人大常委会报告，使监察工作自觉置于本级人民代表大会的监督之下。

省级监察委员会由同级人民代表大会产生的制度安排，既表明国家监察工作的重要性，又表明监察权力来源的正当性。监察委员会由此获得了与政府、法院、检察院同等的政治地位，具有很高的权威性，同时又能在“一府两院”之外独立运作。

此次改革还要求将县级以上地方各级政府的监察厅（局）、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。同时，明确六大类监察对象，规定监察委员会具有调查、监督、处置职责权限和12项调查手段。

由此，国家监察体制改革将实现侦查与监督职能的深度融合，规范公权力的资源、手段得到丰富和强化；将实现由监督“狭义政府”到监督“广义政府”的转变，使国家监督体制机制更加科学完善；将打破监督力量交叉重叠、各自为战的困局，体现全面覆盖、全面监察的深化改革要求。

党委承担主责　纪委负有专责

深化国家监察体制改革，只有在党的集中统一领导下才能有序推进。党委能否靠前指挥、扛起改革主体责任，直接关系到改革的成败。这不仅意味着党委是领导主体，同时也是落实主体、推进主体。

将改革试点作为重要政治任务，列入党委常委会重要议事日程，是各省区市推进改革试点工作的共同特征。首先，按照中央要求成立深化监察体制改革试点工作小组；其次，各省区市党委书记带头当好“施工队长”，站在第一线靠前指挥，保证落实中央决策部署不走样、不跑偏；最后，有了党委的集中统一领导，人大、组织、政法等有关单位协调配合更加顺畅，既抓好职责范围内任务的落实，又能服务全局。

各省区市纪委负有专门责任。在党委领导下，充分发挥“牵头抓总”作用，通过细致谋划、扎实推进，做好试点方案的组织实施和具体落实。从试点方案的起草到有关机构设置、职能职责明确、办公场所协调、问题线索办理衔接、各部门间的统筹等，都需要纪委一一安排、协调。为确保改革试点工作高质量推进，各省区市纪委还采取实地调研、检查基础台账、召开座谈会等多种形式，深入了解改革进展，现场提出针对性意见，逐一答复和帮助解决实际问题。

突出工作重点　把握关键环节

国家监察体制改革要顺利推进、取得实效，必须突出工作重点、把握关键环节。为此，各地集中抓好职能划转、机构设置和人员转隶，强化前期调研摸底，将机构编制底数、转隶人员底数、思想动态底数弄清。在此基础上，扎实做好问题线索移交，稳妥做好新老业务衔接，强化工作流程磨合与人员融合，做到工作不空档、不断线。

从各地实践来看，监察体制改革能否顺利推进、取得实效，转隶是关键。按照时间服从质量的原则，监察委员会组建工作需要成熟一个组建一个，而不是“一刀切”“一窝蜂”。转隶之后，通过人员混编、统一调配，确保机构合理、人岗相适；以新老搭配、交叉搭配的方式，把熟悉纪律审查和职务犯罪调查的业务骨干充实到执纪审查部门，熟悉法律文书和诉讼业务的干部充实到审理部门。

在调查手段的集中性和制度化方面，以“留置”取代“两规”是一个重要变革。应当看到，对留置审批程序、使用条件、使用期限等予以严格的法律限制，意味着留置的审批权力是特定的，留置措施的期限是确定的，留置的条件也更加明晰。这不仅解决了长期困扰反腐败的法治难题，有利于推进反腐败工作的制度化，而且还将倒逼监察机关把调查基础工作做扎实。同时，监察委员会与公安机关分工合作，前者负责留置讯问，后者负责留置安全。留置过程必须全程同步录音录像，为依法开展监察提供了有力规范和保障。

做好工作衔接　确保运转通畅

监察体制改革涉及监察权的整合与统一，改变了过去监察权分设在政府、检察院、法院、公安机关，避免了“既当裁判又当运动员”的状况。监察体制改革之后，调查权、公诉权、审判权各自独立运行，相互配合并相互制约。同时，监察委员会作为执纪、调查机构，本身也面临执纪和执法衔接的问题。

在改革落实阶段，通过政法委的组织协调，监察机关和公安机关、检察机关、审判机关沟通协作，能够实现监察程序与司法程序的有序对接、监察机关与司法执法机关的相互制衡。通过完善监察委员会与执法机关、司法机关、审计机关的协调衔接，有利于推进线索处置、证据转换、案件移交等环节顺畅运转。此外，还有必要严格监督执纪问责、监督调查处置的规矩，确保监察委员会自觉接受人大监督、法律监督和社会监督。

在监察委员会内部，则要统一执纪和执法工作，推进纪法衔接顺畅。实行监察体制改革、“两委”合署办公意味着纪检监察机关既是党的监督执纪问责机关，又是国家执法部门。目前，各地主要根据对象身份、案件性质分类处理或混合处理，依然存在职责不清、对接不明等问题。解决好这些问题，才能真正推动依规治党和依法治国有机融合。就此而言，党的纪律检查委员会和监察委员会在职能方面如何衔接，是下一步需要重点关注的问题之一。

（作者单位：上海社会科学院政治与公共管理研究所）

原载：《解放日报》2018年2月6日；上观新闻http://web.shobserver.com/journal/article/share?id=244721