▲按照“多扔多付”的垃圾付费制度，美国人和瑞士人设计的付费垃圾袋。在瑞士，一卷10个35升容量的垃圾袋，价格是17瑞郎，相当于人民币110元。

垃圾投放权是人类的发明，是社会的历史创造。它不源于上帝的意志，也不源于自然的想象。相反，它是人们在同疾病、肮脏、邪恶的斗争中形成的，恰恰是与宗教的约束、与自然的力量相对抗的结果。

工业化真正让垃圾成为城市治理的难题，不仅因为垃圾的性质发生了根本变化，还因为无限的增长需求带来了无限的消费，而消费主义几乎就是垃圾激增的同义语。与此同时，工业化也为人们带来了卫生观念和环保观念。此后，垃圾投放不再是一个单纯的城市治理问题，更是一个生存斗争的对象，而生存斗争的进一步就是对个体发展及其条件的要求。

正是卫生和环保的观念，让垃圾投放从一个操作性问题，变成了文化和精神上的要求。对不合规范的垃圾投放付费，是过去惩罚方式的文明化；对正常的垃圾投放付费，是影响公共健康和公共环境需要付出的代价。但是，人们显然不满足于这种垃圾治理的消极解释，积极的权利观念因此应运而生。在“多扔多付”的体系中，人们购买的是垃圾投放权，看起来是一种交易机制，实质上是争取个体发展的制度安排。

质变：恶化的根源

垃圾曾经是大自然的一部分，是生态循环的一个环节，甚至没有什么垃圾不垃圾的区分。即便是城市化也没有改变太多，它只是让这些自然的活动集中，让自然的进化局促了而已。让大规模城市化成为问题的是工业化的快速发展和消费主义的盛行。

事实上，工业革命的兴起，与城市卫生状况明显恶化同步出现，造成了“世界上迄今为止最糟糕的城市环境”。（刘易斯·芒福德《城市发展史》）

消费时代加剧了这一个过程。一旦生产是为了获取利润、为了推动资本增值，物品的使用价值就越来越从主要需求变为次要需求，使用本身也变得越来越无关紧要。一旦生产与消费分离，生产到消费的距离被拉长，中间的流通环节越多，产生的垃圾也就越多。这就解释了垃圾构成的变化，各种包装物，在垃圾总量中占三分之一还要多。同时也解释了另一个问题：为什么对卫生的要求越高，产生的垃圾反而越多。尤其是食品方面，大量的、复合的、多层的包装用来保障食品安全，减量变质可能、防止二次污染、方便运输拿取等等。

卫生：整洁的蜕变

16世纪，葡萄牙多明我修士克路士（Gaspar da Cruz）来到广州、福州等城市，看到无论城郊还是市区，街道都铺设良好，整齐而笔直，两边高中间低，便于排水（克路士《中国志》）。17世纪，罗马尼亚人米列斯库（N.Sputaru Milescu），在《中 国漫记》里也记录了同样的道路状况，并认为这是“中国最使外国旅行者惊叹不已”的地方。

国家参与垃圾投放的管理，早在《韩非子》已经有“殷之法，弃灰于道者断其手”的记载。北宋曾经设置“街道司”，专门负责开封街道的修治，积水疏导；打扫洒水，保持整洁；巡视，管理交通。街道司“以五百人为定额”，多由“兵士”充当（徐松《宋会要辑稿》）。国家法律还规定，把秽物倒入街道，要被“杖六十”（窦仪《宋刑统》）。

罗马以后，欧洲的情况相对要糟糕很多。无论是巴黎还是马德里，人们都习惯将粪水和垃圾从窗户倒到街上（朱莉·霍兰《厕神：厕所的文明史》）。

尽管如此，人们抱怨的还只是臭气和泥泞，并不必然将它们同卫生、健康联系在一起。直到传染病的屡次横行，人们才开始出现观念的冲突，反思自己的生活方式，最终将垃圾定义为不洁之物、无用之物。

卫生观念发展的第一个阶段是减少与垃圾的接触。法国人西尔吉（Catherine de Silguy）在《人类与垃圾的历史》一书中记载，到16世纪，瘟疫继续在大城市流行。一些医生认为，下水道（排水系统）及垃圾存放和处理状况不当是形成瘟疫的主要原因。城市当局也作出了回应，下令清除“产生和传播有害气体的烂泥和垃圾”，有的地方还用酒泼洒路面。

对疾病和死亡的恐惧，使人们对卫生的要求越来越高，“预防医学”逐渐发展起来。各种各样的办法被创造出来，用以减少与垃圾的接触。大规模的自来水供给和排污管网成为城市改造的趋势。

卫生观念发展的第二个阶段是个人卫生的要求。维多利亚时代以前，基督教会认为身体的清洗是一件神圣的事情，“要敬神、先污神”是普遍的要求和现实的状况（理查德·扎克斯《西方文明的另类历史》）。同时，当时医疗的观念也不主张洗澡，甚至认为污垢是一道防线。

法国科学家巴斯德（Louis Pasteur）等人对微生物的研究，让人们形成了这样的认识：一切腐败和污秽的东西都会滋生细菌等微生物，每一种传染病都是一种微生物在生物体内的发展，消灭这些微生物、远离这些微生物就能消灭和远离传染病。由此，人们开始沉迷于彻底的消毒和隔离带来的安慰。

环保：持续的隐忧

克路士注意到，中国人不愿意丢弃任何破旧的东西，总是能够辟作他用。如此一来，城市里的废弃物必然相对要少很多。市区的粪便同样不能丢弃，是可供利用的资源。居民用它们来换钱或者换蔬菜，购买的人则用桶把这些粪便从居民家中及时运出，施到田地做肥料。

后来的马嘎尔尼则把这一优良传统的壮观场面呈现出来：无论男女老幼，到处收集粪便，为了肥田肥地而孜孜不倦

（马嘎尔尼《英使谒见乾隆纪实》）。有的人靠粪便转卖发家致富（李昉《太平广记》），有的划界收肥成为“粪霸”（史明《北京粪道制度的变革》）。

中国人的勤俭节约和粪便利用确实方便了城市治理，减少了垃圾投放。但是，这显然跟环境保护没有什么关系。欧洲人勤俭节约的意识要弱一些，没有建立起循环利用机制；他们很少使用粪肥培育粮食和蔬菜，城市粪便自然无人问津，掏粪工作只能“收归官办”，处理方式以“消灭”为主。

▲清乾隆二十四年（1759年），宫廷画家徐扬用了24年时间创作了《盛世滋生图》，以长卷形式和散点透视技法，精确而详细地描绘了乾隆时期苏州的城乡景观。

因此，欧洲城市改造的任务相对较重，成就则表现为冲水马桶的普及和下水道的兴建。一般认为，英国诗人约翰·哈灵顿（John Harrington）发明了第一个实用的冲水马桶。与冲水马桶一起发展的是下水道系统，这是美国作家史蒂芬·柯克兰在《巴黎的重生》一书中重点提到的内容。拿破仑三世对新巴黎充满了期待，他的伟大幻想经由奥斯曼男爵变成现实。这项被誉为“城市良心”的下水道工程，总长600公里，很多地方宽至数米，将大量的垃圾、废水直接从市区排入下水道。

▲拿破仑三世缔造的巴黎下水道系统

欧洲人的垃圾处理显然跟环保也没有什么关系。环境保护是20世纪才有的观念，基于“环境承载量”这一范畴。在环境保护观念看来，意识到环境是有“承载量”的，是人们自觉避免垃圾产生的基础。如果垃圾投放量没有超出“环境承载量”，垃圾就能够进入物质循环链条，不会产生处理压力。人们不会将目光投向当代世界里的其他地区资源，不会考虑提前使用下一代的资源。

环保观念由一个总体要求，落实为具体操作，有了日常当中回收利用、分类处理的安排。尤其在源头上，每个家庭、每个个人要减少垃圾的生产。当不得不面对物品废弃时，则选择最好的方式延长其使用寿命，避免其真正进入废弃物处理流，即实现“垃圾减量”。在万不得已的情况下，才能选择掩埋、焚烧等末端处理方式。与此相违背的一切垃圾清理实践都是需要反思和批判的对象。

付费：投放的代价

卫生和环保观念的出现，毫无疑问对城市管理提出了更高的要求，赋予了更多的意义。在这两种观念影响垃圾投放之后，付费作为惩罚措施，就变成了“刑弃灰于道者”（司马迁《史记·李斯列传》）在文明时代的表现形式；作为投放代价，就不只是垃圾清理的成本，不只是市政管理的费用。

单从形式来看，作为惩罚的付费有两个基本特点：一个是偏重于惩罚，因此往往针对特殊的、不规范的垃圾投放方式，而不是针对垃圾投放本身。另一个特点是普遍的适用性，不具有时代特点，与工业化没有必然的联系。

扎克斯（Richard Zacks）在《西方文明的另类历史》一书中记载了1270年巴黎的一项法律规定，“任何人均不得自楼台窗倾倒‘水’及‘粪便’，白天夜晚均不可，否则必受罚金惩处”。很明显，巴黎人不愿意遵守该项规定。因此，一个世纪以后，政府只好出台了一项新的法令，规定晚上不受限制，白天则需要大喊三声“注意尿水”，然后才可以随意倾倒。

即便到现代，罚款也还是很多国家采用的垃圾管理手段。英国配有专门的垃圾稽查队，可以现场开出80英镑左右的罚单。日本《废弃物处理法》第25条第14款规定：乱丢废弃物者将被处以5年以下拘禁，并处以1000万日元以下罚款。有类似罚款规定的国家和地区还有新加坡、美国加州、德国等。

作为投放代价的付费，针对的是垃圾投放本身。当垃圾变成了负担，变成了健康和环境的敌人，垃圾清理就变成了公共责任和公共义务。在一般情况下，这种公共性质的负担也就是政府的负担。在工业化之前，垃圾清理已经成为城市管理的必要支出。工业化之后，这种支出越发上涨，甚至到了政府不能承受的地步。

针对垃圾投放本身的付费，传统方式主要是定额收费制度和管理税制度。在这两种制度下，不考虑垃圾投放的数量，所有的人都要付相同的垃圾费或管理税。这一不加区别的制度在一定程度上解决了政府管理成本的问题，对政府垃圾清理有一定的补贴，但对减少垃圾投放和垃圾分类没有什么帮助。

实现垃圾减量的有效措施是“多扔多付”制度（PAYT,Pay As You Throw），居民根据垃圾类别、分类状况、重量、大小等标准向地方当局交纳一定费用。1945年，这一制度最早出现在奥地利。到1970年代推行到美国和日本一些地区。1980年代，由于电子识别系统和计费系统的升级，“多扔多付”制度开始迎来比较大的发展，最终在更多的地方得到推广（Reichenbach,Jan.“Status and prospects of pay-as-you-throw in Europe”）。

至于付费的方式，中国台北市这几年经历了三个阶段的变化，具有一定的代表性。从1991年开始，台北市实行垃圾付费制度，当时的主要方法是按照家庭用水量确定费用。这一方法虽然方便易行、收缴成本低且付费率较高，但用水量并不等同于垃圾投放量，不能起到垃圾减量的效果。

鉴于生活垃圾急速增加的趋势，台北市在2000年开始推行随袋付费政策。居民到指定地点购买台北市政府环境保护局指定的垃圾袋。市政垃圾车只收取使用该专用垃圾袋的垃圾，分类垃圾免费收取。该举措不但减少了垃圾付费量，减少了居民开支；还促进了垃圾分类，减少了垃圾投放量，提高了垃圾回收率。

2013年，台北市准备推行垃圾称重、刷悠游卡付费的“称重模式”。但马上遭到众多居民反对。当时的反对主要集中在两个问题上：一是称重付费会拉长居民丢垃圾的排队时间；二是垃圾清理车在每个回收点要停留更长时间，耗油上升、成本更高、污染更大。

权利：发展的保障

付费把垃圾投放做成了行政事务，是用管理的思维来解决城市难题。但是，在付费发展过程中，垃圾投放的问题已经从公共管理问题，发展为个体规范和个体责任。这些规范和责任虽然适应了卫生和环保的要求，经历了效力的加强和方式的改变，但长期以来仅仅是公共管理成本的转移，并没有引起个体的真正参与。

为了解决付费与卫生、环保之间的有效联系，产生了“多扔多付”的制度，将单纯的付费改为垃圾投放的额度购买。一个个不同容量的垃圾袋、垃圾桶代表了可投放垃圾的数量，具有不同价格。人们开始考虑个体利益最大化的问题，进而考虑个体的发展空间问题。于是，对完善公共管理的要求，不断内化为个体发展的自觉。

在这里，从利益满足到个体发展的关系看似突兀，实际有主体塑造和文化规训的双重铺垫。

主体塑造是公共事务内化为个体自律的基本前提。在观念上，个体的理性得到承认，每个主体因为理性的平等而具有相同的权利；因为是理性自为的主体，而具有独立承担责任的能力。在实践上，工业化需要大量自由劳动者，满足工厂生产的需要；它要求打破一切传统的束缚，为个体自由提供所有可能的机会。

文化规训是文明进步表现为发展权利的基本前提。垃圾先是因为卫生、环保观念，逐步同肮脏、邪恶、污染联系在一起，进而成为直接的斗争对象和禁忌领域。19世纪霍乱流行的时候，穷人指责富人投毒，为富不仁；富人则认为是穷人带来了疾病，因为他们没有职业、肮脏、酗酒；医生也遭到谴责，因为人们认为是医学院散布的病毒，以获得解剖用的尸体（阿诺·卡伦《细菌的传记》）。

因为垃圾是斗争对象和禁忌领域，所以它要告别公共空间、远离公众视野。垃圾清理越来越被归结为个人的事情，是个体的自律、涉及个体的发展。对此，法国精神分析学家多米尼克·拉波特（Dominique Laporte）在1978年作了这样的解释：垃圾不符合社会秩序，因而要隔绝于社会之外（拉波特《屎的历史》）。留给社会的应该是洁净，公共空间需要充满阳光，而不能被阴霾遮住。

这里已经表明了道德的要求。就像人们要穿着衣服，不是赤身裸体出门一样，人们也不能把垃圾扔到公共空间。在公共空间出现的垃圾，是对共同环境的污染、对他人利益的侵犯、对祖国家园的破坏。因此，一切乱丢垃圾的行为都是破坏公共生活、道德品质败坏、不爱国家的表现。“肮脏的国民”也因此常常与落后、愚昧、贫弱等关键词相连（杨念群《再造病人》；罗芙芸《卫生的现代性》）。

与之相对应，解决社会的肮脏问题必须从自身约束做起；对抗不文明现象就要从自身文明做起。对很多人来说，这是一回事情。一方面，减少垃圾就是保持街面的清洁，勤于洗澡就是保持个人卫生，二者同时也是净化心灵的手段。另一方面，疾病就像是污垢、臭味和懒惰一样，可以通过道德和意志来消灭。

事实上，日本人坚持严格的垃圾分类，创造的是一张高度文明的名片，是一种民族优越性的表现。在这种情况下，重要的不在于垃圾分类本身，不在于垃圾分类是不是经济，会给社会和个人增加多少负担，而在于它是一种深入骨髓的精神、表态性的仪式。

在这些观念的基础上，人们从自身出发，同垃圾投放进行的斗争，就是个体文明、进步的表现。所以，表面上是垃圾处理的费用、政府公共事务的开支，实际上是个体发展的条件；看起来是个人利益最大化的算计，实际上是个人为进一步发展所付出的必要代价。这样的垃圾付费只是形式，不是本质，是“环境承载量”不足情况下的不得已选择。

所以，从本质上讲，垃圾投放的权利（垃圾投放权）以法律理性做担保，是对发展环境和发展条件提出的要求，满足的是权利主体持续进步的需要。人们购买的份额不是垃圾处理费，而是垃圾投放权。只有付了这个费用的人，才具有投放垃圾的资格，才具有继续发展的权利。在这个过程中，政府提供服务，是为了提供更好的个体发展条件。

这样一个观念的发展过程，不自觉印证了阿伦·肖维茨的“培育权利”（nurtural right）理 论（Alan Dershowitz，“Right from Wrong”）。垃圾投放权是人类的发明，是社会的历史创造。它不源于上帝的意志，也不源于自然的想象。相反，它是人们在同疾病、肮脏、邪恶的斗争中形成的，恰恰是与宗教的约束、与自然的力量相对抗的结果。

正是在冲突与对抗中，个体的主体地位不断得到承认、个体的发展意识逐渐沉淀养成。垃圾投放与人类发展相伴，但直到最近才被纳入权利领域。

交易：份额的出让

垃圾投放权观念，由于直接成长于垃圾付费制度，因而天生带有一定的经济性。它首先把环境看作资源，然后考虑资源的分配，进而采用市场机制、经济方法解决资源分配。这是一个环境治理的总体解决方案，被归结为排污权交易问题。垃圾投放权交易是这个总体解决方案的局部形式。

这样一种观念的产生来源于交易成本与“外部性”理论的发挥。“外部性”即一方的行为影响到另一方的发展，坏的影响被称为“负外部性”。在19世纪末，传统福利经济学认为，如果A对B产生了“负外部性”，应当要求A对损害做出赔偿，或者根据A造成“负外部性”的数量，以及造成的损害大小征收相应金额的税收，或者最终责令A迁出居民区  （庇古  《福利经济学》）。

罗纳德·科斯在1960年和1980年的两篇文章中，对“外部性”问题提出了新的解决方案（Ronald Coase，“The Firm，The Marketand the Law”）。他认为，传统福利经济学的制度安排是错误的，只在限制A、惩罚A方面做文章，是一种单向度的思维方式。但是，这是A和B的相互关系，真正需要解决的难题应当是允许A伤害B，还是允许B伤害A？

这里面最需要弄清楚的是，造成的伤害与获取的利益之间的量的比较，它关系到最终的选择结果。科斯改变了人们对“生产要素”的基本认识，把形成“负外部性”的行为看作生产要素，同时把生产要素视为权利。

在科斯的基础上，1968年，美国经济学家戴尔斯（John Dales）在《污染、财富和价格》一书中正式阐述了“排污权交易”问题。它将政府作为社会的代表及环境资源的拥有者，把排放一定污染物的权利投入市场。污染者可以从政府手中购买这种权利，也可以向拥有排污权的污染者购买。随后，美国在《空气清洁法案》中对此做出了规定，并将其应用于实践。

“排污权交易”的发展过程，奠定了垃圾投放权交易的基本框架。

首先，垃圾投放权作为发展权，从经济学角度得到了确认。按照科斯的逻辑，必然可以形成这样的推论：人们对发展条件和环境的使用，实际就是发展权本身。一方面，生活垃圾投放同某些不得不禁止的污染不同，它是必然要发生、无法避免的现象。另一方面，生活垃圾投放这件事，涉及所有人，而且通过市场和企业解决的成本非常高。

其次，垃圾投放权交易的是“权利配额”，是总体配额基础上对个体配额的调整。人的发展并不是无限的，它受制于发展条件和发展环境的限制。为了保障公平发展，必须对这些发展的前提进行统一规划。这就要求发展在总体上不能超标，不能突破“环境承载量”的限制；在个体上，要充分释放发展可能，为个体提供尽可能充分的条件。

这是一种权利的认定和重新安排，是通过权利的初始分配影响最终资源配置的方法。在这种机制下，个体投放的垃圾越多，自身发展付出的交易成本也就越大。一个追求发展的人，要考虑最大的发展动力。为实现这一目标，他有两种选择，或者花钱购买更多的垃圾投放量，也就是更多的发展资源；或者尽量减少发展的成本，减少垃圾投放。

垃圾投放权的交易，改变了过去统一收费和征税，不加区别地损害所有人的做法。它将垃圾投放与个体发展联系起来，形成了人们对垃圾投放的关注和重视；它把外部惩罚、外部规训转变为内部要求，人们出于发展的需要，会考虑各种办法减少垃圾投放；它避免了更加严重的损害，有利于垃圾投放的总量控制，也有利于平衡个体的发展要求。

它还改变了实现和维护平等的基本政治制度，实现了基本权利配给的革命。这是一个非常有意思的设计。垃圾投放权的起点一开始就是平等、公正，而且包含着内部的自由组合，即垃圾的分类与整理。每个人具有相同的垃圾投放配额，也就是具有同样的发展条件，在这个配额内可以自由发挥；超过配额则需要付出更大的发展成本。

人们自身重视个体发展条件的同时，垃圾也获得了更多的发展机会。在实行“谁扔谁付”制度的瑞典，有发达的二手交易市场。很多可以再次使用的物品，都进入二手市场流通。这些拒绝消失，并围绕着人们的垃圾，重新被社会接纳，继续贡献着自己的价值。在外部问题内部化的驱动下，分拣垃圾、回收利用，是资源的发展，其实也是人的发展。

垃圾投放权交易给人们带来了新的理念：发展不是没有限度的、权利不是没有成本的。在垃圾投放权交易中，每个袋子价格的确定，需要考虑城市总体的“环境承载量”。当发展的社会成本远远高于发展收益时，人们需要重新考虑这种发展的必要。个体权利既然建立在一定条件基础上，它就有充裕和短缺，可以购买和出售。

当然，这一切都要服务于最终的目标：实现垃圾的减量化，为个体自由而全面的发展提供资源和条件。

（作者系上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员）

原载：《文汇报·文汇学人》2018年12月7日