党的二十大报告指出，要完善国家应急管理体系，提高防灾减灾救灾和危难险重突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设。深刻学习领会党的二十大报告的指示和精神，需要将应急管理体系放在国家安全体系和能力现代化的总体性框架下，深入思考中国式应急管理体系的基本特征和建构思路。

多层联动：中国式应急管理体系制度框架建构

应对国内外新安全形势需要建立大安全大应急框架，构建高效联动的应急管理制度体系。近年来，“新兴风险”“巨灾”“跨界危机”等概念在多个学科领域不约而同地兴起，其实质就是一种缺乏有效解决方案的不确定性；而要降低这种不确定性，防止社会系统从有序状态转向无序状态，或促使社会系统从无序状态回归有序状态，就需要建立起以政府为中心的协同型应急网络，打造中国式应急管理体系，推进国家安全体系和能力现代化。这是因为，复杂紧急情况的有效处置取决于政府能力，但应急管理复杂性与政府部门分割之间的矛盾也使得任何一级政府或部门都不具备单独有效应对并解决复杂紧急情况的能力，跨部门、跨层级、跨区域不同主体之间的协同行动成了应急管理的核心。在新的能力提升和系统建构中，包含联合决策、战略发展和运营管理等多个方面的多层联动应急管理体系开始在全球范围内得到广泛认同，并在一定程度上超越了原有的应急管理模式。虽然多层联动治理的应用并不局限于紧急状态，但各国的应急管理实践表明，多层联动的制度安排能够通过不同政府单位之间的权力分配和动态协调，更有效地应对紧急情况。因为紧急情况更加凸显了多层联动的多主体权衡优势，这既包括政府自身在不同层级、不同区域以及有限层级、有限区域的协调行动，也包括更灵活、更具适应性的本地化政策。

激发各层级政府的主动性和积极性是构建提升应急管理能力的关键。党的二十大报告指出，完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系。在中国式应急管理体系制度框架建构中，如何既发挥我国集中统一的制度优势，又贯彻属地管理的基本原则和经验，即如何在坚持集中统一领导的同时完善权责分工，形成各方权责一致、权威高效的多层联动应急管理协同体系，这是当下我国应急管理现代化亟需回答的理论和实践命题。

渐进调试：应急管理行政性协同体系的生成逻辑

新中国成立以来，我国的应急管理体系主要经历了分灾种管理、综合化应急管理、职能化应急管理三个阶段。抗击新冠肺炎疫情的实践也推动着我国应急管理体系不断调整，但以行政命令为主的行政性协同是其主要特征。

优化权责配置是应急管理协同体系建构的关键，我国的应急管理协同实践更多地体现出了行政性协同的特征。因为在中国的治理场景中，政府在应急管理过程中处于主导地位，科层制与条块关系构成了我国应急管理体系的基础制度，条块分割和部门利益是协同机制建构的核心障碍，更具体来说，我国现有的应急管理体系更强调集中力量办大事的制度优势，但这种短时间内调动大量资源的体制和做法也存在应急过激，多个应急部门各自为政、协调困难，地区资源分配不均或个体消耗过度等问题。尤其是“属地管理为主”的原则在实践中贯彻不够导致上级领导有时过度反应，一些地方的“坐、等、靠、要”行为导致错失最佳时机，市（地）级政府作为应急处置主体、县（区）级政府作为预防准备主体不明确等一系列问题。政府条块分割管理体制、避责和利益最大化等导致难以实现“上下联动”高效协同应对危机，这是当下我国应急管理体系建设面临的最大挑战。

已有的应急管理研究表明，权力命令直接决定着协同网络间信息与资源的流动和配置方式。因此，如何抓住不同层级政府、不同行动主体之间权力分配这个关键，构建起集中统一领导和属地优势发掘相结合的协同型应急管理体系，这是构建中国式应急管理体系的关键之举。

集放适度：当代中国应急管理协同的权力张力

应急管理体系的生成内嵌于国家结构形式之中。国家结构形式是国家的中央权力机关与地方权力机关、整体与局部之间关系的构成方式，主要分为单一制国家和复合制国家两种。对于我国而言，为了解决超大国家治理的实际难题，我国构建了“条块”结合的科层制体系，并形成了“上下一致、左右对齐”的分层职能制组织体系，以及为了处理条块关系而设立了大量的议事协调机构，这是我国应急管理体系的制度环境。从组织形式看，我国构建了“科层式”的应急管理体系，形成了以“应急委员会”“应急管理办公室”和“应急管理指挥部”为轴心运转，“中央—省—地市—县—乡”层层复制的科层组织结构，以此确保应急行动指挥链条的畅通与上下行动一致。而要确保这一体系有效运作，就需要处理好“统”和“分”关系，充分调动各成员单位的积极性；坚持分级负责、属地管理为主，处理好中央和地方职责关系，充分调动中央和地方两个积极性等。具体来说就是，既要关注应急管理的横向协同，又要关注纵向协同。

平衡好集权与分权的关系是中国式应急管理协同体系完善的关键。在科层制的结构框架下，完善我国应急管理体系的关键就是按照《突发事件应对法》“分级管理、分级响应、条块结合、属地管理”的原则，全面增强应急管理行动的灵活性。但在应急管理行政性协同的实践中，“灵活性”原则并不能从根本上打破由权力结构形塑的、科层结构独有的“超稳定性”与“封闭性”。当外部环境比较稳定、突发事件情势较为简单的时候，科层式应急管理体系可以借助科层制权威来源与稳定严格的指挥服从机制，很好地控制和协调大规模组织与群体行动。这种应对处置的有效性反过来又强化了以科层制为特色、集中统一的应急管理制度机制。但是，科层制在运作中也有实际风险，“科层式”应急管理体系难以适应复杂风险社会环境，无法适应复杂环境中突发事件诱因和演化方向的不确定性，很难根据突发事件情境制定可操作性的应急预案，这些原因也导致了科层制的应急管理体系由于不能及时获取准确信息而延误应急成效，由于不能做到方案的因地制宜而增加应急成本，由于不擅长应对“看不见”的风险和潜在利益相关者而提高突发事件严重程度。

功能协同：完善中国式应急管理体系制度安排

基于集权与放权关系强化应急管理协同是构建中国式应急管理体系的重点。在中央集权的科层制语境下，我国应急管理协同体系的建构需要基于两个基本假设，一是要发挥统一领导的制度优势，强调上级政府或协调机构的权力要集中统一、有所作为；二是发挥属地管理的能动优势，强调在地政府要积极作为、优先处置。可以说，权力调整是因果机制中的原因，应急管理协同有效性是结果，平衡好集权与放权的关系就成了中国式应急管理协同体系建构并完善的关键。

以功能性协同为特征的应急管理体系建构作为一个动态系统有着权力调整转移的内在需要。功能性协同就是基于二十大报告关于推进国家安全体系和能力现代化的总体要求、十九届四中全会《决议》关于应急管理统合性的强调和《突发事件应对法》对于属地管理的重视，一方面发挥上级政府和协调机构集中统一领导的制度优势，落实安全优先的国家战略；另一方面发挥地方政府和专业机构的灵活应对优势，以尽快且精准地处置危机。上级政府和协调机构同在地政府按照应急管理的不同功能需求进行协同配合是应急管理效能发挥的关键。

中国式应急管理体系的建构就是抓住权力调整这个关键，通过横向功能性协同推动纵向功能性协同。第一，应急管理的首要原则是属地响应，而属地响应则不仅仅意味着单一部门的响应，而是根据应急管理需要，多部门多主体参与的功能性协同响应。这就需要横向的权力关系调整，并根据“管得住”进行相应的制度设计和机制完善。

第二，“管得住”并不是一个明确可以衡量的操作性标准，但在应急管理中，在法律法规的制度框架内保持政策的稳定性则是可以把握的标准。这也意味着当应急管理的横向协同实践要求与制度稳定性、例行程序的维护以及科层制度的可预测性产生摩擦时，应急管理的纵向协同体系也需要做出适当调整，以适应法律和制度要求。

第三，应急管理的功能性协同成效主要体现在对决策时机的回应时效上，虽然快速决策和行动有助于防止事态升级或恶化，但快速却草率的行动也可能导致决策质量下降，且政策具有不可逆性。因此，当横向的应急协同网络无法解决问题时，能够在纵向上迅速地上升一个应急管理层级，发挥上级部门的协同功能，这是横向协同推动纵向协同并建立起功能性协同网络的应有之义。

文章来源：《社会科学报》2022年11月11日