加强党建引领城市基层 韧性治理，是建设具有世界影 响力的社会主义现代化国际 大都市、推进基层治理体系和 治理能力现代化的新要求。 十八大以来，上海党建引领基 层治理创新方面取得了一系 列经验，同时存在一些短板和 问题。着眼于未来发展，要强 化基层韧性治理空间，提升基 层韧性治理智慧水平，夯实基 层韧性治理坚实基础，提升基 层韧性治理本领，夯实基层韧 性治理空间载体。

上海党建引领基层治 理创新的经验

城市治理是加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市重要组成部分，基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石。赢得“大上海保卫战”后，突出城市韧性、社区韧性变得日益重要。面对城市发展的新要求新使命，应当在充分发挥上海在党建引领基层治理经验和做法的基础上，抓住超大型城市基层韧性治理关键问题，拓展党建引领城市发展、加大党建引领基层韧性治理创新力度，这是当前和未来一个重要命题。

党建引领、各方协同。一是在制度设计层面，通过强化党的领导，加强党的组织建设，提升党组织的政治号召力、思想引领力、群众组织力和社会号召力。在横向维度，通过对各部门、各条线的政治注意力进行有效整合，确保“目标、政策、资源”的协同配套；在纵向维度，将“市、区、街镇、村居”串联起来，形成上下贯通的高效联动机制。二是在运作机制层面，坚持从基层治理的难点和痛点入手，自觉从“国之大者”的高度认识和定位民生小事，以绣花功夫“为民办好小事”。充分发挥楼宇党建、区域党建、社区党建的制度优势，聚焦于解决“一件件小事”，打造开放式治理平台，将基层党组织、党员、企业、社会组织、志愿者、群众等集聚起来，促进区域内资源的充分整合、有效利用。

力量下沉、重心下移。一是完善力量下沉的制度框架。在区级层面强化制度机制保障，发挥考核的指挥棒作用，督促各职能部门把资金配套投放基层、权责对称下沉基层、政策项目倾斜基层，建立区域化党建工作格局，在更大范围、更宽领域促进区域化单位和社区之间的资源、阵地、服务和信息共享。二是推动执法管理力量下沉。围绕“职能整合-重心下沉-监管创新”的主线，推动城管、房管、水务、规土、安监执法管理权向街镇下沉，在街镇层面组建综合行政执法队，实现监管重心向街镇集中，向重点区域集中，向薄弱环节集中。三是推动综合执法向综合治理转变。在综合执法力量下沉的基础之上，推动市场监管、城市管理和治安管理三支队伍下沉到城运工作站，将原来的“七站八所”职能集中到一个平台上，形成“一网统管”的综合治理合力。

分类施策、因地制宜。一是售后公房类从困难、特殊、老年等群体的社区服务以及老旧设施的改善入手，以“将心比心”的真情，将改革发展的成果与更多群众共享，打造城市治理共同体。二是老洋房类从挖掘老洋房文化底蕴、化解公共空间矛盾入手，培育老洋房特色自治方法，让老洋房焕发新气象，让老上海充满现代气和烟火气。三是普通商品房类从深化居民区物业共建联建、吸引居民融入社区入手，探索现代居民区管理新模式，更加注重精细化服务，形成多元共治、协同参与的城市基层治理新格局。四是动迁安置房类从增强乡规民约作用、治理小区顽症入手，推进居民亲缘纽带式自治建设，重点抓住村规民约建设，形成城市基层治理的软约束。五是涉外商品房类通过引领中外居民共建共赢，形成“以融合为目标、以管理为基础、以服务为提升”的工作新模式，将上海打造成“近悦远来”的现代化国际大都市治理高地。

法治保障、机制先行。一是在党和政府的领导下，以党建引领基层治理为抓手，明确将全方位加强基层法治化建设作为当前基层治理的工作重点。以街道社区党组织为核心，以党建引领基层治理为抓手，通过理顺区级职能部门与街道内设机构之间的权力关系，在法治化的基础上对街道的工作职责进行流程设计和功能再造，初步建构职能边界清晰、权限分工合理、责任落实到位、条块管控联动有效的综合性基层执法体系。二是持续推进“四张清单”“三重一大”等制度从文本化到实体化的运作，提升基层政府依法行政的能力和水平。三是持续推进法律服务进社区等行动，探索基层治理法治化新路径。在区、街道和居民区建立公共法律服务的三层支撑体系，通过街道层面，组织部分律师事务所和律师与街道、居委结对的形式，为社区单位和居民提供公益法律服务。

科技赋能、精准精细。一是制度机制奠定基层治理数字化转型框架。专门成立了直属于市委办公厅的大数据中心和城市运行管理中心，从自上而下的制度设计角度推动数据共享和部门联动，提升两张网的“整合力”，为基层治理数字化转型搭建制度框架。二是预防为先的理念变革。不断探索、强化“观管防”中的“预防”能力，治城市于“未病”，在少折腾群众、不运动群众的前提下实现城市工作的预先防范和处理，做精彩纷呈城市生活的“幕后英雄”，通过技术赋能基础治理效能提升。三是推动以应用场景为中心的流程整合。将城市管理和服务的问题与需求转化为应用场景，推动治理前台与后台两个界面的整合，打造整体性的城市治理新模式。将数字技术赋能与体制机制变革结合起来，推动以场景为中心的治理数据整合、治理资源整合、治理流程整合，形成可复制可推广的基层治理问题解决方案和应用程序。

上海党建引领基层治理创新的短板

应急管理体系存在缺位。一是基层街镇应急管理主体缺位。目前，除浦东等个别区设立街镇“应急办”之外，大部分区的街镇未设立应急办，导致缺少应急管理的镇级行动抓手，疫情防控中临时组建的应急管理领导小组嵌入缺少组织依托。二是街镇应急管理机构职能发挥受限。部分设立了应急办的街镇，其职能主要由城运中心代为行使，或与平安办合署办公。城运中心面临部门协调难度大、社会动员能力弱、可支配资源少等困境；平安办较难协调医疗、救灾等专业机构。三是村居应急管理协同闭环不严。各区物业存在较大差异“，没有物业、物业能力弱、物业配合不好”等问题，直接制约了基层应急管理政策的有效落地。

数字化转型有待完善。一是数字化转型项目各自为政，基层负担人为加重。公安、民政、经信、住建等等不同条线的数字化项目互不兼容，街镇、村居不得不花大量时间精力去满足合规要求。年终考核时，还要提供大量台账，基层压力不降反增。二是数字化项目不切实际需求，增加基层不稳定因素。不少区、街镇为盲目接受企业所谓“新技术”，社区数字化项目“不好用、不能用、没有用”。一线干部一边迫于考核压力“硬着头皮”推进，一边不断做居民的工作，数字化转型项目反而成了影响社区治理的不稳定因素。三是数字化项目应用权限受限，应用下沉深度不够。由于数字化转型项目多在区里、部分在街镇，导致“街镇村居负责上报数据，却无权调阅数据”。

群众自治参与不充分。一是资源配置体系与基层治理要求不匹配。目前，大多数村居不具备公共财政能力，社区运行所需经费、工资等各种资金依赖于财政投入，这导致村居重上级任务、轻主创新。二是群众参与治理过程制度、机制不健全。群众对社会治理的权利和义务还缺乏了解，参与社会治理的程度有限，导致群众参与社区事务的积极性不够高。虽然虹口、长宁等部分街镇开展了全过程人民民主的实践，但还没有形成一套可以复制推广的成熟模式。三是基层自治章程、村规民约（居民公约）缺乏足够约束。不少居民公约为公约而制定公约，缺少广泛认同基础，导致部分村民（居民）对此不够了解、没有心理认同，加之软性约束多、硬性约束少，导致形式化、虚化特征明显，作用、效果不明显。

基层队伍建设有待提升。一是干部来源不足，青黄不接。2015年上海对居民区干部退休返聘进行了限制，高要求导致一时难以找到合适人选、老书记退休后没有合适接班人的问题日益凸显。二是后备接班人工作能力还待历练。多数新招录的居民区两委干部缺乏居民区工作经验，特别是在面临突发情况、疑难杂症时，缺乏独立思考、分析和解决难题的能力，开展群众工作能力亟待提升。三是条线部门考核过多居民区难以应付。各职能部门把本来属于自身职责的工作下放到街镇，面对考核排名压力，街镇只能将压力传导到村居。四是干部发展有限，激励不够。按现有规定，社工书记做满两届即十年后才能成为事业编制干部、享受有关退休待遇，这导致书记岗位吸引力减弱。

物业服务矛盾依然突出。一是居委会时常越位充当“运动员”和“大总管”，甚至有时将超过2/3精力用在物业服务矛盾的协调和解决上，忙不到头、忙不到位，与居委会本身的职责定位背道而驰。二是业委会作为居民自治组织，其规范化和专业化水平较为不足，对自身定位及与物业公司的关系认识不够，彼此间容易产生不一致、不协调等矛盾乃至冲突。三是物业公司作为提供物业服务的企业组织，较多关注经济利益，对其社会性和公益性的认识往往不足。四是社区居民遇到具体的物业服务问题时，对到底找物业公司、业委会还是居委会总是有点迷茫，对物业服务质量不理想、办事拖拉、推诿扯皮等问题反映强烈。

上海党建引领基层韧性治理创新的路径机制

以韧性社区建设为抓手，强化基层韧性治理空间。一是街镇组织架构中设立应急管理机构，明确街镇应急管理责任，将街镇应急管理职能从城运中心中独立出来，街镇主要领导兼任应急办公室主任，配备专业人才，统筹协调街镇辖区的应急管理工作。同时，推动“战时”应急管理小组等临时成立工作机构，转向“平时”实体化常设机构主体，解决城市运营中心级别不够、协调能力不足问题。二是多元化提升应急管理主体机构专业能力，通过政府购买服务、与专业技术力量合作等，提升应急管理专业化水平，以专业化推进制度化。三是依托新技术赋能，提升基层的应急管理系统的协调整合能力。围绕气象灾害、化学品、传染病等城市重点安全领域，共同搭建覆盖街镇的动态应急管理感知体系和处置平台。架构风险数字化防控的算法体系，提高对辖区的各类不确定性风险的提前感知和灾害发生趋势的监测能力，全面建设韧性安全社区。

以推进数字化转型为关键，提升基层韧性治理智慧水平。一是破除部门间的数字壁垒，改变不同条线数字化项目互不兼容局面，以街镇为平台，整合各条线部门数据，推动数据融合共享，真正为基层治理服务。二是在“数字下社区”的过程中树立数据安全意识和居民隐私保护意识,结合国家在数据安全法律法规，制定街镇村居数据技术应用专门规则，规范企业新技术社会应用的规则和程序，严格规范数据采集主体，严禁无资质主体随意采集居民数据，避免数据泄露、滥用风险。三是规制数据应用范围，制定相应的主体授权程序，强化采集和使用数据规范，强调无论是否出于社区公共安全的目的，都须取得主体的合法授权，避免数据技术滥用风险，推动智慧社区规范化有序发展。以践行全过程人民民主为基础，夯实基层韧性治理坚实基础。一是加强基层自治的制度化、规范化建设。严格落实区、街镇事务下沉的准入制度，避免随意下派给基层村居。充分搭建自治平台，培育村居自治能力。以“代表进社区”“代表联络站”为契机，推动人大代表与社区紧密联系，加强街镇层级听证会、评议会、监督会等自治制度建设，推动与人大代表的意见建议、民生实事代表票决和监督权行使等机制贯通，将社区自治与人民代表大会制度链接起来，打通全过程人民民主诸环节。二是设立用好社区自治金。改变社区资金依赖政府财政支付、社区行政化严重的问题，积极推动设立社区自治金，充分发挥其灵活性高、自主性强的特点，通过积极培育社区服务型自治组织，招募自治达人等，办好一些政府财政不能覆盖的或者办不好的事情，增强基层自治的“造血功能”和“内在活力”。三是通过践行全过程人民民主扩大村居公约制定中的参与。将绝大多数居民纳入制定村居公约的民主自治程序中，争取最大公约数，以获得最大多数人的支持。

以实施“头雁工程”为突破口，提升新时代村居干部基层韧性治理本领。一是选优配强社区党组织书记，重视基层干部的群众工作能力，突出群众路线、群众工作能力的最大优势，将其纳入政治素养的硬性指标。二是开展缩短社区书记入编时间限制试点，探索对工作满一届、考核优异社区书记直接入编办法。加强面向社会招募社区书记，加大从社区的自治达人中发现和培养优秀人才力度，不断提升社区干部队伍人才储备。

以强化红色物业建设为着眼点，夯实基层韧性治理空间载体。一是强化基层治理效能。整合职能部门、街道区域资源、社区治理主体等力量，打通全流程诉求流转通道，切实解决群众集中反映急难愁盼等问题。二是强化基层协商共治。以社区党组织为核心，居委会、业委会、物业为主体，派出所、城管、辖区单位、居民代表等广泛参与的基层协商共治平台。三是提升基层治理能力。积极挖掘社区党员，深化行动支部工作模式，推进“党员联户”“楼道微自治”，常态化参与社区服务和治理。扩大业委会党员比例，指导有条件的业委会成立党支部，引导物业公司把支部建在物业项目上，不断提升基层治理能力。四是延伸基层治理触角。在符合条件的网格和楼道内建立党支部或党小组，整合各领域党建资源、市场资源、公益资源，推进“多网融合、一网联动”。结合“美丽家园”建设工程，补齐物业服务，拓展社区软件建设，给予物业资金支持和补助，提升其服务水平，为打通联系服务群众“最后一公里”奠定基础。

（本文作者汪怿系上海社会科学院政治与公共管理研究所研究员，薛泽林系上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员，王龙飞系上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员）

《组织人事报》2023年1月12日第9版