2017年3月5日，习近平总书记参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时指出，上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细。2018年11月6日，习近平总书记在上海考察时又强调，一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。此后，上海在精细化上持续用力，精细化治理逐渐成为上海的一张城市名片。

 精细化管理最早于1950年代被日本企业家提出，并主要应用在企业管理领域，21世纪初才被引入到城市规划和管理领域，并于2015年首次出现在中央城市工作会议的公报中。但目前，学术界和实务界对于到底是城市精细化管理，还是城市精细化治理，还存在争论。要厘清两者之间的关系，就需要正本清源两个概念的内涵。

 一般认为，城市治理是指城市区域内的政府组织、市场组织、社会组织和社会个体，以生存和发展为目标，在平等的基础之上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，形成多主体参与的治理网络，共同解决城市公共问题，增进城市公共利益，促进城市健康可持续发展的过程。而城市管理通常是指与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理，其集中表现为政府部门为了维护城市秩序并促进城市发展，运用新的技术手段和体制机制，对城市各种人和物实施的规范运作过程。从概念梳理可以看出，城市治理包含的面更广、参与的主体更多、更强调协商共治。而城市管理主要是从主体的层面出发，强调政府应该干什么。

从各主要城市动态来看，2018年和2019年，以上海和北京为代表的超大城市，分别发布了自己的“城市管理精细化实施意见”，并引发了不少城市的学习效仿。但从各地发布的文件名称我们可以发现，绝大多数城市政府部门发布的文件中都用了城市精细化管理而非城市精细化治理的表述，这或许是因为，一方面，政府发布的实施意见作为一个政策性纲领，更加强调可执行性；另一方面，表述的不同也在一定程度上表明了城市工作的理念变化，即政府是城市治理的第一责任主体，因此行文要更多地专注于自身领域，并要求相关部门做好监管和本职工作，而对于市场主体和社会主体，则不做过多干涉或要求。循着这一思路，在中国式现代化城市精细化治理进程中，党的领导是最突出的特征，政府是第一责任主体，其主要任务就是通过搭建体制机制平台，不断纳入更多的主体参与，最终形成工作合力，打造城市命运共同体。

从管理到治理，体现了城市工作者的认知深化。就上海而言，当下上海的城市精细化管理主要由城市建设管理部门主导，也即主要是从硬件设施的标准化管理、智能化管理方面来思考如何将城市管理好，以实现美好生活与美好城市的建设目标。但从更广泛的意义上看，由于硬件设施的使用和管理等许多方面都与城市管理者和老百姓的生活息息相关，因此在实际执行中，并非简单地增加设备与修补设备的问题，而是既需要相关政府部门的协同参与，更需要社会公众的具体参与，否则硬的设施非但解决不了已有问题，反而可能招致新的问题。如城市电线入地问题，如果市政部门的工程没有及时跟社区沟通，社区就无法配合其完成相应的工作，同时如果社区不及时通知居民做好相应准备，直接开挖的工程就会招致居民的批评和怨言，这中间还不包括与供电、水务、国防等部门的沟通问题。可见，在城市精细化管理的实施过程中，更多地表现出了多方参与的协同治理特性，而非一个单纯的管理问题。鉴于此，城市精细化治理近年来开始越来越多地被提及。

目前，上海的城市精细化治理已经形成了一套相对完整的经验，并集中体现在制度设计层面强调标准化与市场化并行，具体方法包括：标准化管理和市场化运作；在运作机制层面强调管理责权的收与放，具体方法包括：收——突出大城管执法，放——管理主体下沉到街镇；在工作抓手层面强调突出数字化与人机联动，具体方法包括：创新数字化应用，以及执法管理力量与系统的融合等。

（作者系上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员）

载于《上海滩》2023年第3期