摘 要：在超大城市新型居住空间不断扩展的背景下，如何将保障性租赁住房纳入基层社区治理是亟待回应的重要命题。在梳理住房保障政策与城市社区治理两大研究脉络的基础上，可构建基于“规模－意愿”的类型学分析框架，将保租房社区治理实践归纳为整合型、嵌入型、功能型与松散型四类模式。其中，治理规模不直接决定治理模式，其通过风险感知机制对基层治理主体施加差异化的治理压力；治理资源借助制度支撑机制实现配置与动员，由此影响基层政府在保租房社区治理中的资源投入强度。这为破解新型居住社区治理难题、推动城市治理体系和治理能力现代化提供了政策启示。

关键词：保障性租赁住房 社区治理 治理规模 治理意愿

一、引 言

在我国城镇化由规模扩张转向品质提升的过程中，超大城市持续集聚人口、产业和就业机会，大量青年劳动者、新市民以及城市运行所依赖的一线从业者不断向中心城市汇集。2023年11月，习近平总书记在上海考察时强调：“不断满足人民群众对住房的多样化、多元化需求。”党的二十届四中全会进一步提出：“优化保障性住房供给，满足城镇工薪群体和各类困难家庭基本住房需求。”住房保障不仅关系民生改善，也成为维系城市运行、增强社会稳定和提升治理韧性的重要制度安排。“十四五”期间，全国计划筹措建设保障性租赁住房870万套（间），惠及2600多万新市民、青年人和一线建设者。保障性租赁住房（以下简称“保租房”）成为超大城市缓解住房压力、促进社会融合的重要政策工具。

与传统居住社区相比，保租房在空间结构、居住关系和治理基础上具有鲜明特征。多数项目呈现“二无一多”特点，即缺乏居民委员会和业主委员会建制，且青年住户偏多。这类社区既不同于产权稳定、自治机制较为成熟的商品房小区，也不同于租户与本地居民长期混居的传统社区，导致以居委会、业主委员会和物业服务企业为主体的“三驾马车”治理机制难以直接适用。随着保租房供应规模在超大城市中快速扩张，其所带来的公共服务供给、居民组织动员、利益协调和风险防控等问题对城市基层治理提出了新挑战。

为补齐新型居住社区的治理短板，部分超大城市围绕保租房纳入基层治理展开积极探索。各地纷纷加强党组织覆盖，推动治理资源下沉，完善属地协同机制，结合项目特点灵活设置治理载体，形成了多样化的治理路径。总体来看，保租房纳入基层治理的过程中呈现出明显的模式分化，但这种差异并非偶然形成，而是多重因素共同作用的结果。

本文以上海为主要案例，但研究旨趣并不限于对单一城市经验的描述，而是立足超大城市人口高度集聚、居住形态快速重构和治理需求日益复杂的现实背景，系统分析保租房纳入基层治理的主要类型及其生成机制。本文重点考察规模因素与治理意愿如何在风险感知和制度支撑双重机制的作用下，转化为治理压力和资源投入的差异化组合，并塑造出不同的治理模式。研究重在揭示新型居住社区治理模式分化的内在逻辑，为“十五五”时期保租房治理由“重建设供给”向“重治理服务”的关键转型提供政策启示。

二、研究脉络与分析框架

作为超大城市治理中的新议题，保租房纳入基层治理尚缺乏系统研究。为此，有必要在两个层面展开文献梳理：一是回溯住房保障政策研究的演进脉络，厘清其制度背景；二是检视城市社区治理领域的既有成果，明确理论基础。现有研究多沿着住房政策与社区治理两条路径分别展开，对保租房如何实现治理覆盖关注不足。基于此，本文从基层治理研究中不可绕过的治理规模与治理意愿两大因素切入，构建“规模-意愿”分析框架，以解释保租房纳入基层治理的内在机理。

（一）两条重要的研究脉络

1.住房保障政策及其研究的演进

我国住房保障制度诞生于20世纪80年代末的住房市场化改革浪潮，早期政策侧重于运用经济适用住房等产权型工具缓解城市低收入群体的住房困难，仅针对城市最低收入家庭提供由政府或单位建设的廉租房，故“租赁保障”的理念发展相对滞后。随着廉租房、公租房制度逐步建立并推进并轨改革，住房保障重心由产权型保障转向租赁型保障，但严格的准入条件仍难以覆盖大量新市民和青年群体。[1]在这一背景下，2021年7月发布的《关于加快发展保障性租赁住房的意见》标志着我国住房保障体系顶层设计的首次确立，即保租房与公租房、共有产权住房共同构成“三位一体”的住房保障体系。

随着各地保租房建设提速，学界的关注也不断升温。尽管已有保租房研究仍处于起步阶段，但学者们已围绕保租房的供配机制、实施成效及发展走向展开了讨论。相关研究集中在经济学和公共政策领域，主要从理论规范与实证评估两个维度展开。在规范性讨论层面，已有研究聚焦于保租房的政策定位与制度价值。有学者指出，我国保租房主要面向新市民与青年群体，本质上属于托底性政策，而非西方情境中的“中间租赁”；[2]崔光灿等肯定了“新时代建设者管理者之家”这类宿舍型保租房的价值，认为其有助于实现新市民住房保障与就业集聚的协同发展。[3]在实证评估层面，已有研究侧重于考察保障性住房制度的福利效应。一方面，保租房通过改善居住体验可以增进居民幸福感；[4]另一方面，保租房通过增加租赁住房供给、抑制购房需求，能够缓解房价过快上涨，从而提升整体社会福利。[5]

2.我国城市社区治理研究的核心脉络

我国城市社区从传统的单位社区逐步分化出商品房社区、经济适用房小区、拆迁安置小区等多种形态，各类社区形态的更迭镌刻着住房体系改革的制度印记。[6]作为城市住房供应的主要形式，大规模开发的商品房小区是城市中数量较多、影响力较广的社区类型之一。[7]与商品房小区相伴而生的是物业公司和业主委员会，两者是住房商品化改革的结构性产物。长期以来，居委会与物业公司、业主委员会构成了城市社区治理的“三驾马车”，其互动秩序直接影响社区治理效能。[8]围绕这些主体间互动关系及其策略性行为的研究逐渐发展为城市治理研究的关键领域，并成为理解基层社区权力运行逻辑的重要切入点。党的十八大以来，针对基层社区治理中日益突出的碎片化问题，强化党建引领功能被提上社区治理创新的议程。在此背景下，传统的“三驾马车”治理结构发展为“一核多元”的治理格局，研究重心也随之转向探讨基层党建如何通过组织嵌入、资源整合与价值引领等机制来推动社区治理体系的优化。[9]

相较于商品房社区治理研究，保租房作为新兴居住形态，其社区治理机制研究尚不充分。相关研究或在共同富裕背景下梳理了公租房政策的发展历程，提出把工作重点从公租房建设转向公租房社区治理的理论倡议；[10]或从产城融合视角出发，对产业社区、开发区社区这一新型基层单元的精细化治理进行探讨。[11]这些研究对理解新型居住社区治理具有参考价值，但均未直接对保租房社区中的治理主体、行为逻辑与运行机制展开探讨。

3.文献述评

住房保障政策研究与城市社区治理研究的脉络构成了理解当前我国保租房社区治理的两条重要线索，且已有文献对保租房供配模式与传统社区治理结构进行了较充分的讨论。由于我国住房租赁市场发展较晚、保租房制度提出时间较短，关于保租房纳入基层治理的研究仍存在两方面不足：一是研究对象的边界范畴有待拓宽。既有研究多以业主制社区、单位制社区等成熟形态作为经验归纳的基础，对保租房社区治理问题关注不足。作为兼具高人口流动性、高空间共享性与弱产权关联性的新型居住社区，保租房社区的治理逻辑与实践困境尚未得到系统性检视。二是研究结论的解释边界亟待延伸。既有研究未能充分揭示保租房治理的内在复杂性，许多在传统商品房社区中行之有效的治理机制，在面对保租房社区“常住但非业主”等属性特征时，其解释力与适用性面临挑战。可以说，作为多层次租赁住房供应体系的政策产物，保租房在规模形态、建管模式、运营机制上高度分化，这决定了将其纳入基层治理不存在“一刀切”方案。因此，不同类型保租房项目如何有效纳入基层社区治理，成为亟需回应的前沿议题。

（二）分析框架的提出：基于“规模—意愿”的类型学分析框架

尽管保租房纳入社区治理尚处于制度探索阶段，但成果颇为丰硕的基层治理研究可为之提供重要的理论基础。既有研究发现，基层政府长期面临“无限任务、有限资源”的约束[12]，并在不同治理负荷下对有限资源进行策略性配置，由此形成选择性应付[13]、权宜型治理[14]等治理行为。回溯研究，治理规模、治理资源始终是贯穿其中的核心因素。治理规模及其所带来的事务复杂性和组织运行成本是影响治理模式选择的重要约束因素。[15]而在资源紧张的条件下，治理主体在资源投入意愿上的差异反映了行动者对治理事务在重视程度上的分殊，其同样是塑造治理方式的能动性因素。[16]

尽管保租房在居住形态和产权属性上不同于传统社区，但其纳入基层治理关涉上述核心因素：一是项目规模及其带来的治理负荷，二是基层政府投入资源以展开治理的意愿。基于此，本文构建以治理规模和治理意愿为核心的四分类型框架（详见图1），用于解释不同保租房项目的治理模式差异。规模与意愿两个维度对应治理的结构性约束与行动主体的主观考量，二者的交互构成了保租房社区治理模式分化的重要基础。

在规模维度，治理规模主要由人口规模与流动性、空间边界清晰度以及事务复杂程度决定。人口规模与流动性体现治理对象的数量和异质性，空间边界清晰度影响项目与属地社区的关联方式，事务复杂程度则决定公共服务供给和矛盾协调的增量需求。这些因素共同塑造治理负荷，并决定保租房是以分散嵌入的方式纳入既有社区，还是以集中聚居的形态推动原有治理结构调整。在意愿维度，治理模式的差异主要取决于街镇和村居主体的资源投入倾向。作为属地责任主体，街镇既可能主动整合组织、人员和公共资源，积极回应新型社区的治理需求；也可能延续原有资源配置，仅对保租房带来的治理压力作出被动应对。资源投入意愿的高低直接影响保租房纳入基层治理的深度与方式。

图1 基于“规模－意愿”的类型学分析框架

三、保租房纳入基层社区治理的类型考察

上海作为我国超大城市的典型代表，其保租房发展较早，在供给模式、运营主体和治理安排等方面具有较强代表性。鉴于不同保租房项目在区位分布、供给形态、入住规模及治理模式上差异显著，单一案例难以反映保租房纳入基层治理的整体图景，故本文采用了多案例研究法。通过多个案例的横向对照，既能保留各案例的具体情境，又能突破单案例的解释局限，从而提升结论的可信度和解释力。[17]

综合考察项目规模、纳管方式及其治理效果等关键因素，本文选出6个实践成熟度较高的上海保租房项目作为研究对象（详见表1）。这些项目涵盖了“一张床、一间房、一套房”多层次租赁住房供给形态，可确保案例类型的充分覆盖。在资料收集方面，研究采用深度访谈与专题座谈相结合的方式。访谈对象涵盖街镇干部、居委会工作人员、党组织负责人、住户代表、项目运营方及物业服务人员。同时，结合上海市房屋管理部门发布或提供的政策文本、工作简报等官方资料，对访谈信息进行补充，并对不同来源的资料进行验证分析。

表1 上海保租房案例简介

（一）整合型治理

整合型治理适用于保租房项目体量较大、入住人口集中、治理事务相对繁多且基层政府具备较强资源投入意愿的情境。政府通过新（筹）建居委会，或在邻近居委会“四至”范围内将保租房纳入既有社区治理体系，实现高度组织化的治理覆盖。该模式以明确治理边界和配置专门力量为基础，使治理权责与社区规模相匹配。

作为规模领先的青年人才保租房社区，B区K公寓当前入住2992户、3233人，80%租户属于单位集体租赁，居住稳定性较强。该社区在街道党工委指导下率先单独组建党支部，随后依法推进居委会筹建工作，逐步构建起较为完善的基层治理组织架构。

该镇社建办工作人员指出：“新建居委会是系统性工程。居委会的场地面积、装修布置、人员工资都要有实打实的经费支持作为保障。新建居委会还涉及基层选举这一关键环节。居委会每届任期五年，但保租房的住户流动性都比较强，很难住满一届。要是选举产生的居委会成员没能做完任期就离开了，可能面临补选的问题。补选的流程和要求该如何衔接，这都是需要明确的问题。”（B区S镇社建办工作人员-20250923SJ）

除通过新设居委会或属地纳管实现组织覆盖外，整合型治理还产生了一项重要的制度创新，即对标商品房社区的业委会功能，在保租房社区中探索设立住户代表委员会（以下简称“住委会”），从而构建起“居委会—业主方（运营方+物业公司）—住委会”协同运作的“新三驾马车”治理架构。以H区J公寓为例，该社区共提供人才公寓750余套，现已入住741套、住户约1070人，并通过居委会纳管方式纳入邻近居民区的行政管辖体系。鉴于住户均为非产权租赁群体，客观上不具备成立业委会的制度条件，社区在居民区党组织领导下，通过动员社区党员、挖掘商铺与居民骨干，并采取“个人自荐—组织选拔”的方式，选拔责任意识强、治理能力突出的住户骨干，组建住委会。由此形成居委会、业主方与住委会三方协同的治理结构，并建立定期协调机制与住委会协商议事制度，将分散的治理行动整合为制度化的运作体系。

类似的治理逻辑在P区H公寓也有所体现。该项目为上海规模最大的区筹公租房小区，满租后常住人口约1230人。由于人口规模尚未触及单独设立居委会的标准，街道党工委将其整体纳入毗邻居委会的管理范畴，并通过配置由党员选调生与国企骨干组成的“党的工作小组”及“双党建指导员”，构建起“街镇党（工）委—居委会党组织—党的工作小组”的三级组织链条，实现对保租房项目的属地纳管。在此基础上，居委会同步推动住委会建设，吸纳45名住户代表参与运营方的协同治理。在治理运作层面，居委会以项目化方式推进社区治理事务，通过向街道申请服务群众专项经费，推动公共空间功能升级、机动车出入口布局优化等住户关切事项实施。作为项目运营方与物业服务主体，国企集团旗下的物业公司主动配合居委会工作、回应住委会诉求，确保将治理决策转化为可见的行动结果。

（二）嵌入型治理

当保租房项目暂未达到新（筹）建居委会或邻近居（村）委会纳管条件，但基层政府有明确的治理投入意愿时，嵌入型治理是一种可行的制度选择。嵌入型治理模式多见于体量较小、入住人口有限、治理事务相对简单的集中式保租房项目，以及空间分布较为零散的保租房源。其核心做法是将基层党组织、公共服务资源和专业治理力量嵌入项目内部或周边空间，建立治理主体与租住群体之间的制度性联结。在具体运行层面，对于规模较小的集中式项目，可通过设立党群服务阵地，弥补组织建制尚未完善阶段的治理空白；对于零散分布的房源，则依托现有网格化治理体系，将其纳入社区治理范围。两种实践路径的共性在于，在基层政府的统筹引导下，街道政府、条线部门和社会组织共同提供治理资源，并培育住户议事协商小组、志愿服务队等自治载体。随着租住群体参与日常协商和公共事务，内部自治力量与嵌入其中的外部治理主体不断形成协同，最终构建起多元主体共建共治的治理格局。

作为标杆性的“新时代城市建设者管理者之家”，J区L公寓项目设有196间房、1310张床位，租户以新业态、新就业群体为主，人员流动性较高。尽管项目在居住规模和服务需求上已具备较强的社群属性，但按现行制度标准折算，户数尚达不到单独设立居委会的条件，也不符合由既有居委会纳管的要求。在此背景下，在街道党工委的统筹协调下，L公寓被直接纳入街道划分的四大综合网格之一进行管理，并同步成立新时代城市建设者管理者之家党支部，与所在街区党支部构建“双支部一阵地”的组织格局。截至2025年10月，该公寓党支部共有正式党员3名、在册流动党员3名、住户流动党员18名，实现了党组织对租户党员的初步覆盖。依托项目现有物理空间，L公寓运营方打造了“一站两室”（党群服务站、党组织活动室、书记工作室），并配备专职党务工作者及必要活动设施。标准化、规范化的阵地建设为后续各类治理资源的导入与集聚提供了组织基础。

L公寓党群服务站凭借完善的空间载体与清晰的功能定位，成为吸引街道政府、区直部门及群团组织主动对接的资源枢纽与综合性阵地。在自治机制培育层面，党支部牵头组建党员志愿者服务队，推动成立“公寓家委会”并将其纳入网格合伙人体系，参与扶贫帮困、法律援助、矛盾调解等基层治理事务并建立起租户诉求常态化反馈机制。在资源整合与服务供给层面，得益于党群服务站的阵地优势，区总工会、妇联、团区委等部门相继主动嵌入、对接服务，提供职工服务、技能培训、心理疏导和青年服务等。此外，公寓还依托阵地平台引入周边法治服务与行业资源，常态化开展政策宣传、法律宣讲等活动，最终实现服务供给与新业态、新就业群体需求的精准对接。

L公寓党建办主任介绍：“我们公寓成立了党支部并直接纳入大的综合网格管理。这个阵地建设离不开街道的支持，有三个街道人员在党群服务站坐班。现在像工会、妇联这样的群团组织也愿意来我们这里设点，他们导入资源，我们提供场地，一起配合做特色活动或是提供服务。资源多了，小阵地就盘活了。居住体验好了，租户的融入感提高了，也有利于长期管理运营。”（J区L公寓党建办主任-20250924LY）

（三）功能型治理

当保租房项目规模较大、入住人口集中，但基层政府治理投入意愿相对薄弱，且暂不具备新建居委会或一体纳入属地居委会管理条件时，往往会形成以维持最低限度治理为特征的功能型治理。该类型不通过正式化的组织建制或科层化的组织吸纳来实现治理覆盖，而是由街道党工委指定邻近居委会进行代管。保租房项目与代管居委会之间不存在实质性的组织隶属关系，代管居委会在现有人员和资源条件下仅承担信息报送、政策传达、应急处置等基础性事务。部分项目虽设有党群服务站（点）等公共空间，但多停留在场地配置或阶段性活动层面，缺乏持续稳定的资源投入和运行机制。由于治理资源和工作力量投入有限，该模式主要发挥兜底管理功能，难以系统开展社区服务和居民自治培育，所以租住群体更多处于被动接受管理的状态。

以B区Z公寓和X区M公寓为例，两个项目分别提供1530套和2060套房源，入住对象涵盖产业人才、科研人员以及新时代城市建设者和管理者，具有居住人口集中、人员结构多元的共同特征。尽管项目规模不小，但由于未达到各自所在区单独设立居委会的条件要求，两个项目均由街道党工委指定对应居委会暂行代管。受空间距离和服务对象差异影响，代管居委会的工作重点仍面向传统居民区中的“一老一小”核心民生需求，对项目内部治理介入有限。由此，国有运营企业在承担房屋维修、公共空间运营和商业配套管理等经营职责的同时，还需要处理人口登记、租户诉求回应和邻里纠纷调解等事务。

Z公寓运营方反映：“就12345市民热线而言，租户诉求小到邻里矛盾、公共设施报修，大到政策咨询、租金差异，最后都流转到企业端。企业专门增配人员负责诉求跟进处理，运营成本明显上升。”（B区Z公寓国企运营方-20250923HZ）

这一现象表明，在部分大型保租房项目中，人口集聚规模与基层治理资源配置之间存在明显错位。

M公寓运营方指出：“由于受居委会设立条件、编制经费和相关政策限制影响，即使区里有意推动设立居委会或社工站，也往往难以及时落地。许多应由街道、社区以及职能部门承担的事务都不得不由运营公司临时承接。”（X区M公寓国企运营方-20250704LN）

正如受访专家所言：“企业主导治理更多是一种‘暂时的无奈之举’，反映了保租房纳入基层治理过程中制度供给尚未到位的现实状况。”（从事保租房管理工作的业界顾问-20251028FG）

因此，功能型治理实质上是一种过渡性的治理安排：基层政府负责监督和兜底，运营企业在制度缺位条件下代行部分社区治理职责。该模式在短期内能填补治理空白，但由于企业主体的参与主要依赖行政要求和国企责任，难以持续应对日益复杂的社区治理需求。

（四）松散型治理

当保租房项目规模较小、房源分散、治理需求未集中显现，且基层政府的治理投入意愿相对不足时，松散型治理随之产生。此类治理形态由于在制度介入强度和公共服务供给方面明显不足，难以有效契合保障性住房的民生属性及基层治理的效能导向，因而缺乏稳定的存在基础。尽管在现实中难以找到有代表性的案例与之对应，但从理论建构的完整性出发，对松散型治理进行类型刻画，有助于拓展保租房社区治理的类型光谱。在运行特征层面，松散型治理面临治理主体缺位、治理机制虚化、治理功能弱化的三重困境。其一，基层政府和属地居委会基本未实质介入，项目游离于基层治理体系之外，缺乏明确的权责安排和常态化对接机制。其二，项目日常运行主要依赖运营企业的自主管理，管理内容多限于租赁、维修等经营性事务，诉求回应、纠纷调解和公共活动组织等治理性事务难以有效开展。其三，由于缺乏组织联结和参与渠道，租户之间互动有限，社区归属感和身份认同较弱，项目往往停留在提供居住空间的层面，难以发挥社会融合和民生服务功能。

四机制探析：保租房纳入基层社区治理的模式生成

基于多案例提炼，本文识别出风险感知机制与制度支撑机制充当了保租房社区治理模式生成的关键转化机制。风险感知机制作为一阶转化力量，揭示了治理规模的扩张如何通过重塑基层政府对潜在治理风险的认知阈值，进而外化为不同强度的治理压力；制度支撑机制是接续其后的二阶转化力量，解释的是治理意愿如何在既有制度环境的约束与激励下，转化为对治理资源的策略性投入与整合能力。基于此，下文将构建“保租房纳入社区治理的模式生成机制图”（详见图2），对多元治理模式的生成逻辑进行拆解与呈现。

图1 保租房纳入社区治理的模式生成机制

（一）风险感知机制：治理规模变化与治理压力的结构性生成

治理规模之所以成为保租房纳入基层治理的首要约束，关键不在于其空间范围或人口数量的绝对大小，而在于治理规模变化对基层政府风险感知的结构性塑造。

随着保租房项目体量扩大、入住人口高度集聚，基层政府在治理管控、公共服务供给及安全稳定等方面的潜在风险感知会显著增强。一方面，治理规模的扩张直接导致社区治理复杂度的攀升，涵盖公共安全防控、矛盾纠纷调处、公共服务精准供给等多重治理场景，加之保租房普遍具有“无居民委员会、业主委员会建制，青年住户占比高”的新型社区特征，均对基层治理单元的承载能力形成挑战。另一方面，原本分散化、个体化的纠纷与诉求，在高密度居住场景中更容易演变为具有公共性与外溢性的治理风险，从而改变了基层政府对治理压力的感知预期。相较而言，小规模的保租房项目因入住人口有限、空间布局相对分散，其风险事件难以形成累积效应，故基层政府对其风险感知较弱，相应触发的治理压力也较低。

换言之，治理规模通过风险感知这一中介机制，将数量意义上的居住人口数量扩张转化为治理压力的结构性生成：规模扩张会显著提升基层政府的风险感知水平，进而催生较强的治理压力；小规模项目则对应较低的风险感知程度与较弱的治理压力。

（二）制度支撑机制：治理意愿调适与治理资源的策略性投入

如果说治理规模通过风险感知机制塑造了基层政府“不能不管”的外在压力，那么治理意愿的形成则体现为基层政府在既定制度环境与资源约束下对“如何去管、管到何种程度”的理性权衡。

从制度支撑看，国家法律法规、中央政策文件以及地方政策法规均对保租房纳入基层社区治理提出原则性要求。但在具体实施过程中，基层政府仍面临操作指引不足和职责边界模糊等问题，这为基层执行留下了不同程度的裁量空间。加之诸如单独设立居委会、纳入相邻居委会管理或设立社区工作站的治理安排，在客观上对应着差异化的人力配置、办公与活动空间以及配套经费等资源门槛，这些都暗含于制度支撑对治理意愿的转化。当制度支撑较为明晰，即在治理模式、组织形式及责任主体方面存在自上而下的刚性规定时，会对基层政府“必须作为”形成强约束。基层政府需在既定制度框架内选择可实施的治理路径，并相应完成人员配置、空间嵌入与经费保障等资源统筹。在此过程中，若特定街镇将保租房社区治理纳入其政策创新序列，并通过机制探索与模式创新打造出治理样本，创新示范效应本身也会转化为一种补充性的制度支撑，为其他同级政府提供行动指引与激励预期，从而在既有制度框架内强化其投入资源的意愿。相反，当制度要求仅停留在原则层面时，治理模式与职责边界界定模糊，难以对基层政府形成稳定的责任绑定，那么相关资源需求将难以被纳入刚性预算与人员编制安排。在资源有限、事务繁重的现实条件下，基层政府更倾向于将保租房社区治理视为弹性事项，并采取观望、最低限度介入的策略，治理意愿则随之收缩。

简言之，制度支撑越清晰、约束越刚性时，治理意愿越容易落实为实际的资源投入；制度支撑较为模糊、约束强度不足时，治理意愿越容易被弱化，进而导致治理资源的减少。

（三）“压力－资源”耦合下保租房纳入社区治理的类型生成机制

前文分析表明，治理规模通过风险感知转化为治理压力，制度支撑则通过左右治理意愿影响资源投入强度，二者的不同组合构成了保租房治理模式分化的关键机制。

当项目规模较大并达到社区建制或整体纳管标准时，治理压力显著上升，制度要求也压缩了基层政府的裁量空间，促使治理意愿顺利转化为系统性资源投入。在强治理压力、强资源投入的双重作用下，基层政府通过新设居委会或整体纳管，构建以居委会、住户委员会和物业协同运作的治理结构，形成整合型治理，实现事务响应的高可预期性。当项目规模相对有限，但制度指引明确、组织支持充分时，虽然基层政府的风险感知较弱、治理压力较低，但其仍会通过设立党群服务站或社区工作站，将组织力量嵌入项目内部，实现组织联结和功能补位，形成嵌入型治理。针对部分规模较大但未触及建制或纳管标准的项目，尽管基层政府的风险感知有所提升，但受制于上级政府缺乏明确的制度供给，弱治理意愿更难以转化为与项目规模相匹配的资源投入。高治理压力与弱资源投入之间的错位，迫使基层政府主要依靠指定邻近村（居）委会对保租房进行代管，其治理逻辑随之收缩至政策传达、安全秩序等底线领域，最终演化为功能型治理。作为保租房社区治理的少数类型，松散型治理易发生于规模微小、分布零散且基层政府投入意愿薄弱的项目。在治理压力与资源投入均不足的背景下，基本的治理覆盖尚难确保，更无法通过正式化的组织建制或组织嵌入来实现高效能治理。

五、结论与讨论

保租房纳入基层社区治理的实践问题，直击超大城市治理中的一个重要命题：对于大规模租住人口集中聚居所形成新型居住单元而言，传统社区赖以维系的产权纽带、熟人圈层与自治根基悄然缺位，如何在高流动性、弱社会连接和利益多元的条件下重建社会整合机制？研究表明，保租房社区治理模式的选择，是治理规模与治理意愿共同作用的结果。

当保租房项目体量、人口密度与流动性突破承载阈值时，基层政府对潜在风险的感知显著增强，促使原本具有弹性的治理事项转化为必须优先回应的刚性任务；而在规模相对可控、风险外溢性较低的情境下，治理压力的紧迫性减弱，基层政府在治理方式选择上保留更大的策略弹性。与此同时，基层政府的治理意愿经过制度支撑机制得以转化为资源投入强度。在制度授权清晰且责任边界明确的条件下，基层政府倾向于将保租房项目纳入常态化治理轨道，主动配置组织力量与公共资源，以弥补租住型社区在组织基础与参与能力上的不足；而在制度支撑不足或政策信号模糊的情境中，即便治理压力客观存在，治理行动也往往停留于有限介入或策略性应对。因此，治理有效性不仅取决于治理压力的客观存在，更取决于制度环境能否为基层政府提供将治理需求转化为治理行动的资源保障。

将上述机制置于基层治理研究的整体脉络中检视，可以发现，新型居住社区治理难以单纯依托传统的社会整合机制实现自发维系。这一发现与西方社区治理研究中强调自组织或社会资本的传统视角形成了有效对话。受制于租住关系的临时性与居住个体的原子化，新型居住空间中内生治理力量的培育通常面临生成滞后与能力赤字的困境。“规模—意愿”分析框架的意义在于，将治理模式的形成解释为结构条件与制度选择共同作用的结果。规模反映了治理压力的承载程度，意愿体现了制度体系对治理行动的支持力度。只有当治理压力被及时识别，并通过明确指引和协同机制转化为持续资源行动时，治理模式才能从临时性管理走向制度化运行。这一框架不仅有助于理解保租房社区治理，也为分析其他高流动性居住空间的治理问题提供了可借鉴的分析工具。

从更普遍的意义上看，保租房社区治理反映了超大城市基层治理对象的深刻变化。传统社区治理主要建立在边界稳定、成员关系持续的地域共同体基础之上，而在超大城市中，越来越多的治理对象表现为空间相对固定、成员持续流动的特征。新型居住社区本质上是社会关系尚未充分形成的“半组织化场域”。这意味着，基层治理的重点正在从维系既有共同体转向主动塑造新的组织连接与社会整合机制。

对于超大城市而言，保租房不仅承担住房保障功能，更是促进新市民和青年人融入城市的重要制度载体，其治理成效决定着住房政策能否由物理空间供给进一步转化为社会融合过程。因此，推进保障性住房建设不能止于“建成和入住”，还需同步构建与之相适应的治理机制：在制度层面明确属地责任和协同规则，在组织层面强化党建引领和资源整合，在主体层面建立适应高流动性特点的低成本参与机制，逐步培育稳定的社区认同与自治能力。一言以蔽之，只有通过制度性嵌入与持续性组织培育，才能推动新型居住社区治理实现从“提供住房”到“组织社会”的转变，并为超大城市治理现代化提供重要支点。

注释：

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[14]徐国冲,宋知远.“拼凑式合作”：资源约束下基层治理的“权宜之计”?[J].公共行政评论,2024,17(05):65-82.

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[16]陈那波,李伟.把“管理”带回政治——任务、资源与街道办网格化政策推行的案例比较[J].社会学研究,2020,35(04):194-217.

[17]罗伯特·K.殷.案例研究：设计与方法(第5版)[M].周海涛,史少杰,译.重庆:重庆大学出版社,2017:79.

 作者简介 张   程，上海社会科学院政治与公共管理研究所助理研究员；

薛泽林（通讯作者），上海社会科学院政治与公共管理研究所研究员。

本文原载于《学习与实践》2026年第6期。